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人民监督员制度应加快立法进程
2014-03-24 00:00   审核人:

人民监督员制度是吸收民众参与司法、加强民主监督的一项制度创新,旨在引入外部监督力量,促进检察权依法公正行使。自2003年最高人民检察院决定试行以来,人民监督员制度在我国十省市开展试点,并于2010年全面推开。截至目前,全国检察机关共选任人民监督员48000余人次,监督各类职务犯罪案件42000余件。

在近期召开的十二届全国人大二次会议上,有不少全国人大代表提出建议,人民监督员制度应及时法律化。

全国人大代表、北京市人民检察院检察长池强就提交了关于人民监督员立法的建议。

池强介绍,北京市检察机关自2004年开始试点,截至目前,市、分院共选任人民监督员119名,累计监督职务犯罪案件145件。实践表明,人民监督员制度体现了诉讼民主,强化了社会监督,规范了检察执法行为,增强了检察工作透明度,增进了人民群众对检察机关的理解、信任和支持,完善了中国特色社会主义检察制度。

“监督者更要接受监督。”全国人大代表、清华大学法学院教授周光权认为,人民监督员制度在强化查办职务犯罪案件的监督机制、促进检察机关依法独立公正行使检察权等方面发挥了巨大作用,具有其他监督制度难以替代的独特功效。最高人民检察院全面推行人民监督员制度,让公众看到了检察机关务实的工作做法和主动接受监督的诚意。

“但是,由于缺乏全国人大常委会层面的、权威的、明确的规定,目前在不同程度上存在各行其是、不尽规范的现象。这在客观上影响了人民监督员监督的积极性,也影响了制度功能的实际发挥。未来如果要进一步强化反贪工作中的外部监督,人民监督员制度法制化就是一个不能回避的问题。”周光权表示,将这一制度规范化、法制化是必然趋势。

池强认为,人民监督员制度是司法权运行机制的重要内容,应超越部门规定,上升到国家制度层面,用法律的形式将其固定下来,从法律上明确人民监督员制度的性质、地位、监督程序及保障机制,使监督者与被监督者都有法可依。让这项制度为进一步深化检察体制改革,推进司法民主,维护公平正义发挥更加重要的作用。

从2005年以来,在每年全国两会上,都有全国人大代表和全国政协委员提出建议,将该项制度纳入国家的法律规范。池强提供了一组数据,2005年以来,共有600余人次全国人大代表、全国政协委员提出48项关于人民监督员制度立法的建议、议案和提案。

池强经过认真分析之后认为,目前人民监督员制度立法已经具备了可行性。

首先,立法的法律依据充分。我国宪法、刑事诉讼法以及人民检察院组织法都从不同层面与角度规定检察机关和检察官必须接受人民群众的监督。人民监督员制度不仅完全符合法治原则和精神,而且将宪法和法律要求人民群众对检察工作的监督落到了实处,这种顺应法治文明潮流的创新符合中国实际,具有宪法和法律的效力渊源。

其次,理论和实践基础扎实。近年来,检察机关、高等院校、科研机构等从法理基础对人民监督员制度进行了深入研讨和理论攻关,学术界一些专家、学者从法学、政治学、社会学等不同视角对人民监督员制度给予了肯定和诠释。有的地方人大还出台决议,支持检察机关实行人民监督员制度。

此外,立法也符合中央精神。从2004年起,中央在相关文件和决定中都指出,要依法规范并不断完善人民监督员制度。

针对人民监督员制度如何立法的方式,代表们有着各自的看法和主张。

周光权认为,目前,制定单独的人民监督员法的时机还不太成熟,比较务实的办法是,由全国人大常委会制定专门的《关于完善人民监督员制度的决定》。他建议,由最高人民检察院组织力量进行调研,及时向立法机关进行专题汇报,提出制定关于完善人民监督员制度的决定的初步方案,同时,建议立法机关参照《全国人民代表大会常务委员会关于完善人民陪审员制度的决定》,以全国人大常委会决定的方式,制定关于完善人民监督员制度的决定,明确规定人民监督员的法律地位、选任程序、待遇落实、权利保障以及监督工作程序等,使得反贪工作的外部监督机制更完善、更有刚性,让监督工作有抓手。

池强则认为,修订人民检察院组织法,增加相关条文。他建议,在总则中增加“人民检察院办理案件,实行人民监督员制度,接受人民监督员监督”的条款,明确这项制度的法律化。在具体章节对应的范围中,增加人民监督员监督范围、程序等的规定。适当扩大监督范围,将检察机关办理的所有拟不起诉、拟不予提起抗诉等案件都纳入监督,而不限于直接立案侦查的案件。加强人民监督员对检察机关终结性执法决定的监督,有利于防止消极公诉和监督不到位等现象。为了保证监督的公正性,还应该在人民检察院组织法中增设规定:由司法行政机关选任人民监督员,以人民监督员的独立性提升监督的有效性,破解被监督者挑选监督者的问题。

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