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方芳:解读大学章程中的核心权力关系
2013-09-28 00:00   审核人:

大学章程作为大学内的“宪法”,正是通过对大学内多元主体之间的权力配置和制度安排,实现彼此权力的分权制衡,以达到大学目标的实现。

教育部颁布的《高等学校章程制定暂行办法》(以下简称《办法》)中第8条至第13条规定了大学章程应当具备的核心内容,即健全高校办学自主权、党委领导下的校长负责制、学校内部组织框架、学术组织的规范与运行、民主参与监督机制和社会参与学校管理模式6个方面。从权力关系角度分析上述条款的实质内容,其正好体现了国家行政权与高校办学自主权、党委领导权与校长行政权、学校与院系的权力、行政权与学术权、学校领导权与民主参与权、学校管理权与社会参与权6组权力关系。大学章程作为大学内的“宪法”,正是通过对大学内多元主体之间的权力配置和制度安排,实现彼此权力的分权制衡,以达到大学目标的实现。在目前许多大学开始逐步尝试建设和完善大学章程的过程中,解读和分析这6组核心权力关系具有一定实践意义。

举办者与学校权利义务关系的法制化

此次《办法》规定,章程要规定举办者对学校进行管理或考核的方式和标准、举办者的投入与保障义务,同时也要健全学校办学自主权的行使与监督机制。那么,如何明晰举办者与学校的权利义务关系,学校是否有权力在章程中规定举办者的职责义务?规定后是否能真正发挥作用?对此,教育部门估计已经意识到学校的难度,因此在《办法》中提出,“起草章程,涉及与举办者权利关系的内容,高等学校应当与举办者、主管教育行政部门及其他相关部门充分沟通、协商”。这无疑十分考验学校的沟通能力。笔者认为,举办者与学校之间的权力关系更多地应当由国家立法来规定,通过立法为政府权力划定边界,为大学自治延展更大的空间,特别是在实践中,举办者和主管教育部门必须按照国家法律规定做到真正放权,减少和规范对学校的行政审批和直接干预,推进职能转变,真正给与大学办学自主权,这样写入章程的自主权才不至于流于形式。

明确党委政治领导权与校长行政权的关系

我国《高等教育法》第39条明确规定了“国家举办的高等学校实行中国共产党高等学校基层委员会领导下的校长负责制”。但在实践中,由于法律对二者职权分工的不明晰,使得党委的“领导”和校长的“负责”经常会在实际工作中处于一种模糊状态,需要通过大学章程进行更为细化的制度设计。从本质上说,党委与校长的两种权力并不存在目的上的根本差异性,即都是为高校的健康发展而行使权力。但为了充分发挥二者的权力功能,避免权力重叠或权力缺失,必须对两种权力的内容加以明确。涉及党建与思想政治工作、组织机构设置与人事任免、学校改革发展稳定规划与制度的决策制定应由党委的政治权力系统完成;涉及学校定位、具体教学管理、科学研究、行政管理等事项由行政权力系统实施。在党委和行政的关系上,党委要大力支持校长独立负责地行使职权,校长要对学校党委负责,独立自主地行使行政管理职权,使党委的决议在行政管理工作中得到全面贯彻。

合理配置学校权力与院系权力之间的关系

目前我国大部分公立高校的管理模式是人事权、财务权、教学权和学术权等都集中在学校层级,学院在校部及学校各职能部门的管理下开展工作,这在一定程度上抑制了学院自主发展的积极性。在大学章程制定过程中,应特别注重学校向学院合理地让渡权力,但同时要注意防止出现两种情形,一是向学院层级赋权过少,改革没有进展,导致权力“一收就死”;另一情形是向学院赋权过多,又没有合理的监督机制,导致权力“一放就乱”。所以,如何在学校和学院之间进行科学的权力分配,是大学章程建设的难点和重点。学校层面应根据学校发展的总体战略规划,遴选学院主要负责人,指导、考核和监督其制定和执行本部门的事业发展规划。学院拥有人、财、物的院级分配和管理权力,有权对人才的引进、培养和使用以及干部的任用、提拔和考核等做出符合学校宏观规定的决策。学院行政权力与学术权力不得交叉分享,院长对学术、教学事务实施依托院级学术评议机构的间接管理制度,充分落实“教授治学”的原则。

规范学术权的运行体制,建立服务行政体系

首先,需要规范、系统地设置学术组织机构。我国目前高校学术组织机构虽然相对健全,但学术机构的组成人员和主要领导都是校领导、院系和职能部门负责人,具有行政职务的学术人员占多数,而没有行政职务的教授等学术人员的比例很少。这就要求在大学章程中科学设计学术机构的人员构成,应明确委员任职资格、委员人数、遴选办法、任职年限及构成原则等,要保证一般教师的参与面。学术委员会的负责人不能全由校长、院长、系主任、处长等担任,应注意从一般教授中遴选。其次,需要健全学术组织机构的运行机制,确保学术权力效能的充分发挥。在议事规则方面,应明确规定提案方式、议事程序、表决方式、决议方式、监督机制等,保证会议召开的合法性、公平性和公开性。学校和院系领导可以以专家身份参加学术组织,但不得以行政权力干预学术组织的活动。

建立健全校内民主参与权和监督权的行使机制

目前,有些学校存在教代会、学代会的“走过场”、“形式主义”现象,应当通过大学章程的细化制度设计加以改变。首先,大学章程应明确教代会和学代会的人员组成与职责权限。明确教师、学生参会的具体人数比例,保障其在民主参与中的主体地位;明确教师、学生有权参与讨论的学校事项范围,特别是与教师和学生切身利益息息相关的问题,必须充分给予其有效的发言权和参与权。其次,章程应明确民主管理的具体议事程序和规则。在会议召开前,涉及师生切身利益的重大问题应当提前将有关材料交予参与人审阅;会议期间,给予其充分表达意见的机会;明确规定出席参会的人数比例,重大事件投票通过的人数比例,保证议事过程的公正、公开和透明。

探索建立社会参与权的行使模式

搭建和拓展社会参与、社会合作的平台和渠道,保障社会对大学的参与权是建立现代大学制度的题中之义。大学章程应当明确社会参与学校管理和监督的具体原则和办法,特别是学校可以根据发展需要和办学特色,探索建立大学董事会制度。大学董事会应是大学的最高权力机构和决策机构,其组成人员应当体现出社会参与的共同治理,包括政府代表、企业代表、社会团体代表、教育领域专家代表、学校代表等。其主要职责是确定大学的发展规划、财务预决算、遴选和解聘校长等。在具体运行过程中,应注意学校董事会与党委、校长、学术组织的关系,明确职责分工的不同。董事会是学校的最高决策机构,对学校的各项事务实行宏观管理;校长向董事会负责,在董事会通过的总体政策范围内自由行使行政职权;党委是政治组织,主要负责涉及党建、人事和学校宏观发展政策工作;学术组织作为专业性团体主要负责学术事务方面的管理权。探索建立董事会制度,是体现现代大学制度中的社会参与特征,体现学校办学特色的重要方面。(方芳 作者单位:天津市教育科学研究院教育法制研究所)

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