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特种设备安全法解读
2014-05-14 00:00   审核人:

《中华人民共和国特种设备安全法》由第12届全国人民代表大会常务委员会第3次会议于2013年6月29日通过,同日以中华人民共和国主席令第4号公布,将于2014年1月1日起施行。

一、《特种设备安全法》立法的必要性

《特种设备安全法》所称的特种设备,包括锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施、场(厂)内专用机动车辆等八大类设备,以及法律法规规定的其他设备。特种设备具有在高温、高压、高空、高速条件下运行的特点,是人民群众生产和生活中广泛使用的具有潜在危险的设备,与经济发展、社会稳定密不可分。

世界各国政府十分重视其安全,不断探索,寻找解决办法,对这类设备、设施均实行特殊监管,以保障安全。我国早在1950年代,劳动部门就开始了对锅炉、压力容器的特殊监管。1982年国务院颁布《锅炉压力容器暂行条例》。2003年,国务院颁布《特种设备安全监察条例》(以下简称《条例》),2009年又对该《条例》进行了修改。总体上看,《条例》确立的法律制度是可行的,特种设备的监管是有效的。2005年,全国的特种设备数量大约有300多万台,到2012年,达到了820多万台,其中,电梯保有量达250多万台,居世界第一。在特种设备数量激增而监管资源有限的情况下,万台特种设备死亡人数从2006年0.94人下降到2012年的0.6人。

但是,当前,安全形势依然严峻。虽然万台特种设备死亡人数大幅度下降,但仍高出发达国家4—6倍,与人民群众日益提高的平安生活的需求相比仍有很大差距。“十一五”期间,全国共发生较大以上事故1538起,死亡1601人,受伤1744人。2013年5月,国内在一周时间里连发7起电梯事故,甚至有人称之为“电梯事故周”。事故频发所产生的恐慌情绪不言而喻。在特种设备数量激增而监管资源并不能同步增长的情况下,非常有必要通过制定法律,建立更为有效的安全制度。《特种设备安全法》创新了监管工作模式,加大了对公共场所特种设备的监管力度,强化了特种设备生产、经营、使用单位的企业主体责任,建立了特种设备报废、可追溯和缺陷召回制度,并加重了违法行为的处罚力度。这对有效预防和减少特种设备事故,保障人民群众生命和财产安全,促进经济社会和谐、稳定发展具有重大的现实和历史意义。制定《特种设备安全法》,是加强特种设备安全管理的需要,是建设平安中国、保障民生的一个重大举措,也是质量法制建设的一个新的里程碑,标志着我们国家对特种设备安全监管在法治化的轨道上迈出了新步伐。

二、《特种设备安全法》的立法亮点

《特种设备安全法》几乎全盘吸纳了《条例》确定的制度,并在此基础上扩大了调整范围,创新了监管制度,加重了法律责任。在行政许可方面《特种设备安全法》规定更加原则,对定期检验、鉴定等技术性监管措施作了微调。

1、《特种设备安全法》强化了全社会安全立法的色彩

《条例》尽管也是为了保障特种设备安全,但更侧重于政府的行政监察,是一个典型的行政管理法。《特种设备安全法》进一步完善了特种设备安全制度,强调了“三位一体”的特种设备安全体制,即:企业是主体,政府是监管,社会是监督。二字之差,强化了社会安全法的色彩,淡化了行政管理法色彩。

2、《特种设备安全法》明确规定了分类的、全过程的、有重点的安全监督管理原则,扩大了调整范围

《特种设备安全法》第四条规定:“国家对特种设备的生产、经营、使用,实施分类的、全过程的安全监督管理。”

分类监管就是要针对特种设备不同的性能特点、危险程度对它实行不同的监管模式、手段和方法。与《条例》不同,《特种设备安全法》列举了八大类承压类和机械类设备,但又未将特种设备限定为这几类设备,也未明确规定设备的参数,这为质检总局从实际出发,科学地确定管理对象、管理方式,完善制度建设预留了空间。下一步,质检总局将以制定新的特种设备目录为契机,将风险较小的设备调整出特种设备监管的范围,将有限的监管资源用在风险较大的设备监管上,同时,将在大力推广特种设备使用单位分类监管和使用标准化管理的基础上,继续推进设备、地区、单位分类监管。

全过程监管从宏观方面看是指企业承担安全主体责任、政府履行安全监管职责和社会发挥监督作用多元共治的全面监督管理。从微观方面看,是对涉及安全的各个重要环节,实施监督管理。《条例》调整特种设备的生产(包括设计、制造、安装、改造、修理)、使用、检验检测、监督管理四个环节,《特种设备安全法》增加了经营环节,对特种设备销售、出租、进口都予以规范,使特种设备的监管形成更加完整的链条,并与产品质量法律制度进一步衔接。如:法律明确规定销售者要建立进货验收和销售记录制度,不得销售未经许可、检验或国家明令淘汰等不符合法定要求的特种设备;出租者也是如此,应当保证出租的特种设备的合法性、安全性。

有重点监督是要求负责特种设备安全监督管理的部门依照本法规定,对特种设备生产、经营、使用单位和检验、检测机构实施监督检查,对学校、幼儿园以及医院、车站、客运码头、商场、体育场馆、展览馆、公园等公众聚集场所的特种设备,实施重点安全监督检查。

3、《特种设备安全法》进一步明确了各方的责任,特别突出了生产者、经营者、使用者的主体责任

关于生产者、经营者、使用者的主体责任。特种设备具有高压、高温、高速、高空的特点,事关公众的安全。企业在设计、制造和日常的维修保养、安全检查的时候,稍有疏忽就会造成人们生命、财产的损失。如果生产者、经营者、使用者不真正负起责任来,监管部门凭借有限的行政资源,很难保障安全。因此,《特种设备安全法》对特种设备生产、制造、销售、使用等各个环节的责任,包括检验、人员培训、制定安全制度等都作了明确规定。如:对特种设备生产、经营、使用单位要求“遵守本法和其他有关法律、法规,建立、健全特种设备安全和节能责任制度,加强特种设备安全和节能管理,确保特种设备生产、经营、使用安全,符合节能要求。”“特种设备生产、经营、使用单位及其主要负责人对其生产、经营、使用的特种设备安全负责。”对生产单位,要求“保证特种设备生产符合安全技术规范及相关标准的要求,对其生产的特种设备的安全性能负责。不得生产不符合安全性能要求和能效指标以及国家明令淘汰的特种设备。”对销售单位要求“建立特种设备检查验收和销售记录制度,验明相关技术资料和文件,禁止销售未取得许可生产的特种设备,未经检验和检验不合格的特种设备,或者国家明令淘汰和已经报废的特种设备。”对使用单位要求建立岗位责任、隐患治理、应急救援等安全管理制度,制定操作规程,保证特种设备安全运行。对电梯制造、维修、保养单位的责任,特种设备操作人员、管理人员的责任,法律都作了尽可能细致的规定。[!--empirenews.page--]

关于监管部门的责任。特种设备的安全监管部门是以质量技术监督部门为主,其他部门有相应职责。同时也突出了各级人民政府应加强对特种设备安全工作的领导协调管理。如要求“国务院和地方各级人民政府应当加强对特种设备安全工作的领导,督促各有关部门依法履行监督管理职责。县级以上地方各级人民政府应当建立协调机制,及时协调、解决特种设备安全监督管理中存在的问题。”

关于社会监督责任。法律新创设了特种设备行业协会加强行业自律的责任。即:“特种设备行业协会应当加强行业自律,推进行业诚信体系建设,提高特种设备安全管理水平。”,同时,还规定“任何单位和个人有权向负责特种设备安全监督管理的部门和有关部门举报涉及特种设备安全的违法行为,接到举报的部门应当及时处理。”

4、确立了特种设备的召回制度

缺陷产品召回,是指已售出的产品,由于存在危及安全的同一性缺陷,生产者采取措施消除缺陷的活动。产品召回制度是泊来的制度。早在2004年,由国家质检总局会同发改委、商务部、海关总署等部委,以规章的形式,设立了缺陷汽车召回制度,后来又制定了儿童玩具、食品召回的规章。此后,2008年,《食品安全法》吸纳了食品召回制度;2012年国务院出台了《缺陷汽车产品召回管理条例》;2013年,《特种设备安全法》确立了特种设备产品召回制度。

《特种设备安全法》第二十六条规定:“国家建立缺陷特种设备召回制度。因生产原因造成特种设备存在危及安全的同一性缺陷的,特种设备生产单位应当立即停止生产,主动召回。

国务院负责特种设备安全监督管理的部门发现特种设备存在应当召回而未召回的情形时,应当责令特种设备生产单位召回。”

这里,召回的前提是特种设备存在因为生产原因造成的危及安全的同一性缺陷(偶发性的、非安全问题不在召回之列);召回的主体是生产单位;召回的方式有主动召回、责令召回。召回的程序、采取的措施等,还有待于部门规章作进一步明确。

5、确立了特种设备的报废和安全评估制度

设备都有设计的安全使用年限,到期了就应该更换、大修甚至报废。《条例》规定了报废制度。即“特种设备存在严重事故隐患,无改造、维修价值,或者超过安全技术规范规定使用年限,特种设备使用单位应当及时予以报废,并应当向原登记的特种设备安全监督管理部门办理注销”。

《特种设备安全法》不仅强调达到报废条件的要立刻报废,而且要求报废应当“采取必要措施消除该特种设备的使用功能”,防止再次流入市场被人使用。对于报废条件以外的特种设备,规定了安全评估制度,即“报废条件以外的特种设备,达到设计使用年限可以继续使用的,应当按照安全技术规范的要求通过检验或者安全评估,并办理使用登记证书变更,方可继续使用。允许继续使用的,应当采取加强检验、检测和维护保养等措施,确保使用安全。”这是一种既保障安全,又兼顾现实可行性的制度设计。

6、调整了行政许可制度和强制性检验、鉴定制度

《特种设备安全法》全面吸纳了《条例》关于特种设备生产、使用、检验检测各环节严格的行政许可制度和强制性检验、鉴定制度。

行政许可制度计有:特种设备生产许可制度;特种设备新材料、新技术、新工艺技术评审制度;特种设备使用登记制度;移动式压力容器、气瓶充装许可制度;特种设备检验检测机构核准制度;特种设备检验检测人员资格制度;特种设备作业人员(含安全管理人员、检测人员和作业人员)资格制度。与《条例》不同之处在于,其一,《特种设备安全法》基本上都没有对行政许可实施主体作出明确授权,只是笼统地称“特种设备安全监督管理部门”,或者仅仅规定“特种设备安全管理人员、检测人员和作业人员应当按照国家有关规定取得相应资格”“特种设备检验、检测机构的检验、检测人员应当经考核,取得检验、检测人员资格”;其二,《条例》中针对不同种类的特种设备实施的设计、制造、安装、改造、维修许可,被整合为一种行政许可,即特种设备生产许可。这些改变,可以将质检总局从大量微观许可事务中解脱出来,为将来深化行政审批制度改革,减少行政审批项目,下放行政审批权限扫清了法律障碍,预留了足够空间。

强制性检验、鉴定制度计有:特种设备(锅炉、气瓶、氧舱、客运索道、大型游乐设施)设计文件鉴定;新产品、新部件、新材料型式试验;特种设备制造(锅炉、压力容器、压力管道元件)和安装、改造、重大修理(锅炉、压力容器、压力管道、电梯、起重机械、客运索道、大型游乐设施)监督检验;在用特种设备定期检验。与《条例》不同之处在于:取消了起重机械、大型游乐设施制造监检,但增加了压力管道安装、改造、重大修理监检;定期检验明确为安全性能检验,不再提能效测试。

7、提升了特种设备安全技术规范的地位

《条例》首次在立法层面提到了安全技术规范。近些年来,质检总局陆续以规定格式制定了100多个TSG,在特种设备安全监察中发挥了重要作用。有的安全技术规范,如《固定式压力容器安全技术监察规程》、《移动式压力容器安全技术监察规程》、《锅炉安全技术监察规程》等,已经按照WTO/TBT的规定,向世界贸易组织通报。但是,其法律地位并不明朗。《特种设备安全法》肯定了这一实践,规定:“特种设备生产、经营、使用、检验、检测应当遵守有关特种设备安全技术规范及相关标准。特种设备安全技术规范由国务院负责特种设备安全监督管理的部门制定。”这一规定,在法律层面,将特种设备安全技术规范提升到了标准的地位,明确为特种设备生产、经营、使用、检验、检测应当遵循的最高技术准则,其制定者应当是国务院特种设备安全监督管理部门。今后,质检总局需要进一步安全技术规范的制修订程序,提高特种设备安全规范的质量,使特种设备安全工作能够科学地、有效地实施,争取在一个不长的时间内,形成中国的特种设备规范(TSG),以便能够走出国门,与世界的一些技术法规、规范并齐,更好的为特种设备安全和经济、贸易服务。

8、进一步加大了对违法行为的处罚力度,调整了查封扣押的规定[!--empirenews.page--]

安全质量问题累累发生,很重要的一个问题可能就是处罚的力度不够,违法成本低。所以这部法律在《条例》基础上,普遍加大了处罚力度。当然,处罚不是目的,而是为了提高预防的能力,产生警示的作用。因此,《特种设备安全法》在加大处罚力度的同时,对许多违法行为,规定了责令限期改正的处罚前程序。

《特种设备安全法》的查封、扣押范围增加了流入市场的达到报废条件或者已经报废的特种设备,同时删除了能耗严重超标的特种设备。个人的解读是将安全监察的重点更多地放在安全上。

9、删除了特种设备定义和事故标准划分的规定

《条例》在附则中规定了特种设备定义参数,明确规定了特种设备安全事故标准。《特种设备安全法》则没有作具体规定。个人的解读是:当前,可以仍然执行《条例》的规定。长远看,法律不明确规定定义,给根据实际情况确定调整监管对象留下制度空间;事故标准的确定上,也可以向《安全生产法》和《生产安全事故报告和调查处理条例》靠拢。

10、在事故的责任赔偿中体现民事优先的原则

民事优先原则是指在发生了事故后,责任单位的财产在同时支付处罚和民事赔偿的时候,或者其他欠债的时候,当财产不足以同时赔付的时候优先赔付老百姓、优先赔付消费者。原则体现以人为本,对建设平安中国,保护老百姓的人身、财产安全是一个重大的发展政策。

三、学习宣传贯彻实施《特种设备安全法》应当注意的问题

1、认真做好《特种设备安全法》的学习宣传培训工作

国家质检总局已经召开了《特种设备安全法》贯彻实施电视电话会议,并通过各种媒体进行了法律宣贯,举办了质检系统培训班。省质监局印发了普法资料,在多个网站上开展了《特种设备安全法》知识竞赛。下一步将开展大规模的培训。各级质监部门需要把《特种设备安全法》作为“六五”普法工作的重中之重,充分利用广播、电视、网络、报纸、杂志等各类媒体,以群众喜闻乐见的宣传方式,广泛宣传《特种设备安全法》的立法精神和实质内涵,普及特种设备安全防范知识。要开展“法律六进”活动,进厂门、进校门、进单位、进乡镇、进社区、进机关,进一步提高企业依法诚信经营意识,提升社会公众的自我保护意识,让全社会更加关注和支持特种设备安全工作,营造良好的特种设备安全法制氛围。要针对不同对象,举办多层次的专题培训班、研讨会和讲座,有计划、有步骤组织特种设备安全监察机构、执法机构、检验检测机构的工作人员,认真学习《特种设备安全法》,增强一线工作人员的责任意识以及依法行政的能力和水平,同时,组织推动企业负责人、管理人员、作业人员的学习培训,让企业及其相关人员了解、明确生产经营活动中的法定权利和义务,自觉做到学法、懂法、守法,增强企业依法安全生产经营的自觉性。

2、完善《特种设备安全法》配套制度和工作机制

要结合实际,推进电梯监管地方立法,及时清理现行的特种设备安全监管的规范性文件。对不符合《特种设备安全法》有关规定的规章和规范性文件,要及时修订或者废止,确保特种设备安全法律制度的统一性。要抓紧研究落实特种设备分类监管制度,科学界定、把握重点,不断探索按设备、按单位、按地区分类监管、重点监管的新措施、新手段。要以贯彻实施法律为契机,针对新时期特种设备面临设备快速增加、技术不断进步、安全监管力量不足等新情况、新形势、新问题,反思和研究现有监管制度存在的问题和不足,创新监管思路,转变以行政手段为主的传统监管方式,充分发挥市场机制作用,以确保安全、便民高效为原则,推动特种设备行政许可审批制度改革,发挥企业安全生产主体作用,发挥行业组织和社会公众监督作用,让社会公众参与到特种设备安全的监督工作中来,齐抓共管,形成企业承担安全主体责任、政府履行安全监管职责和社会发挥监督作用多元共治的整体合力,进一步推动特种设备安全工作迈上新台阶。

3、按照法律优先的原则,正确执行《特种设备安全法》

目前,《条例》与《特种设备安全法》存在不一致之处。为正确执行法律,提出如下意见:关于行政许可(含强制性检验)。《特种设备安全法》对行政许可实施主体、范围没有作明确规定的,继续适用《条例》的规定,并按照既有的TSG开展工作。如特种设备生产许可,特种设备使用登记。《特种设备安全法》取消的项目,不再实施。如起重机械、大型游乐设施制造监检。《特种设备安全法》增加的项目,根据质检总局的要求,在条件具备时实施。如压力管道安装、改造、重大修理监检。《特种设备安全法》对许可条件、许可程序规定与《条例》不一致的,应当及时按照法律执行。如,《条例》第五十二条第一款规定“在申请办理许可、核准期间,特种设备安全监督管理部门发现申请人未经许可从事特种设备相应活动或者伪造许可、核准证书的,不予受理或者不予许可、核准,并在1年内不再受理其新的许可、核准申请。”《特种设备安全法》没有此规定,则此规定不再执行。处罚与许可各行其道,有违法行为应当处罚,但行政许可按行政许可的规定处理。又如,关于定期检验,法律不再要求能效测试,仅要求进行安全性能检验。再如,关于应当建立的特种设备安全技术档案,法律不再要求条例中的“(六)高耗能特种设备的能效测试报告、能耗状况记录以及节能改造技术资料。”这些都应当在执法中予以关注。

关于行政处罚。行政处罚、行政强制条款的适用要遵循上位法优于下位法的原则。对同一种违法行为,《特种设备安全法》和《条例》规定不一致的,按照《特种设备安全法》的规定执行。对某一种行为,《条例》没有调整,或者设定罚则,《特种设备安全法》设定了罚则的,按照《特种设备安全法》的规定执行。如,对生产者未依法履行缺陷产品召回义务;不再具备生产条件、生产许可证已经过期或者超出许可范围生产;生产、销售、交付国家明令淘汰的特种设备等的处罚。对某一种行为,《条例》设定了罚则,《特种设备安全法》没有设定罚则的,不再处罚。如,“特种设备不符合能效指标,未及时采取相应措施进行整改的”,按照《条例》第八十三条规定,应当“责令限期改正;逾期未改正的,处2000元以上2万元以下罚款;情节严重的,责令停止使用或者停产停业整顿”,根据《特种设备安全法》则不需要处罚。[!--empirenews.page--]

关于行政强制。查封、扣押范围,《特种设备安全法》和《条例》规定不一致,《特种设备安全法》规定的范围不再包括能耗严重超标的特种设备,同时增加了流入市场的达到报废条件或者已经报废的特种设备,执法实践中按照法律执行。

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